允许回归统一命题,并不意味着对分省命题的否定甚至终结,更不意味着未来全国将再次进入“一卷试天下”的时代。
高考命题是高考活动的核心环节,也是高考改革的重要内容。2014年9月出台的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》,明确提出“2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份”。教育部部长袁贵仁在两会期间接受采访时也透露,2015年和2016年将分别有3个和7个省份重回“高考统一命题”时代,届时全国统一命题省份将达到25个。一石激起千层浪,如同2004年教育部大规模推行分省命题一样,此次改革再次引发人们对于高考究竟应该分省命题还是全国统一命题的大争论。梳理高考命题方式的演变轨迹,探寻其每次变革背后的主要原因,是正确认识高考命题改革的前提,也是判明未来高考分省命题何去何从的必要途径。
我国的高考命题改革,经历了长时间“统分交替”的历史流变过程
纵观高考命题改革历程,若用一个词来概括它的演变特征,那就是“统分交替”。
严格来说,高考命题最初是以“分”的形态进入改革大潮。1949年至1951年,为实现战后教育发展平稳过渡,基本维持民国后期的分校(高校自主命题)和分区(华北、东北、西北、华东、中南、西南等区域高校联合命题)等命题方式进行高校入学选拔考试。
1952年,为密切配合国家建设需要,有计划地培养各种高级建设人才,教育部第一次提出中央成立全国高等学校招生委员会,统筹各大行政区的招生工作,招生计划、名额分配、招生日期及考试科目皆由全国招生委员会统一规定。伴随新中国统一高考制度的建立,高考首次迈入“全国统一命题”时代。
然而,1958年教育部临时党组“为了积极实现党的社会主义建设的总路线,适应建设事业大跃进的需要”,当年招生在强调政治挂帅、党的领导和阶级路线的指导思想下,第一次由“统”变“分”,即改变了全国统一招生制度,实行高校单独招生或联合招生。但在实施中,其实是各省单独命题,且仅实行了1年。
1959年,虽继续强调贯彻阶级路线,但为保证新生质量,尤其是提高全国重点学校的新生质量,同时兼顾各地中学教学内容不一和教学进度不齐的实际情况,除艺术院校和用少数民族语言进行教学的院校实行单独招生外,普通高校招生一律改回采取全国统一命题,一次考试、分批录取的办法。直到1966年,高考作为教育领域文化大革命的突破口,被迫中断11年,给国家和社会发展造成严重负面影响。1977年,在邓小平的主持下,高考制度得以恢复,但当年招生工作因推迟到11月进行,时间紧迫,准备条件不充分,遂采取较为灵活的“由省、市、自治区命题,县(区)统一组织考试”的办法。1978年起,统一高考制度的主体地位再次确立,全国统一命题考试旋即又成为普通高校招生的主要方式,考试时间和开学时间也恢复到7月与9月,2003年起考试时间改为6月。
改革开放后,为适应国家政治、经济、文化及其他社会事业发展的需要,高考制度也进入频密改革期。1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》,指出:“为了调动各级政府办学的积极性,实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制。中央部门和地方办的高等学校,要优先满足主办部门和地方培养人才的需要。”自此我国地方政府开始获得教育试点改革的权利。是年,上海抓住历史机遇,取得考试招生制度改革试验权,率先进入以高中毕业会考制度建设为核心的高考科目设置改革,即语、数、外必考,再结合政、史、地、物、化、生,组成6个科目组,也即“3+1”方案。这是全国首次实施的省级高考自主命题试验。2002年北京也实行自主命题。2003年教育部决定正式推行分省命题。此后天津、辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广东、重庆、山东、安徽、江西、四川、陕西14省市陆续加入自主命题行列。到2006年,除港澳台外,分省命题的省份达到16个,涉及的考生占全国考生的65％左右。到2014年,分省自主命题省份未再增加。
总结分省命题的出现及其推行。改革开放前,主要有两大原因:一是考试客观条件的限制,为满足过渡时期的招生需要；二是政治原因,为贯彻特殊时期政治路线而实行。改革开放后,其原因则大不相同:一是为适应政治、经济和教育体制改革的需要,是政府积极探索科学选拔人才的改革行为；二是为适应高等教育大众化阶段各省(市、自治区)经济、文化、教育等发展不平衡,尤其是新一轮基础教育改革的现实需要,分省命题有利于根据各省份新课改的不同进度推行新高考；三是偶然因素的推动,即与2003年6月四川南充市南部县高考试卷被窃案密切相关。由于在网络发达的时代,统考试题一旦被泄露,可能引发全国高考安全问题,而为了分散风险,采取分省命题考试成为一个应对之策。
分省命题使高考失去全国统一的衡量标准,增加了横向比较各省教育水平、新生质量的难度
从2004年全国大力推行分省命题至今已逾10年,各界对分省命题的存与废、利与弊的争论从未间断。这些争论主要围绕高考命题的安全性、公平性、科学性及经济性展开。
一是安全性:高考风险是集中还是分散。高考关涉千万考生及其家庭的切身利益,高考安全属于国家绝密范畴。在信息技术高度发达的今天,高考安全面临很大风险,有效规避这种风险是国家考虑的头等大事。事实上,2004年分省命题的大面积推行,很大程度上正是因为2003年发生的高考试卷失窃事件,可以说是一次小事件引起的大改革。不过表面上看,实行分省命题,试题泄露只会影响某个省份而不会波及全国。但实际上,分省命题不但不能将泄题事故降低到零风险,而且还可能增加本省泄题的风险。因为,分省命题使高考命题组由原来的1个扩大为17个,即“教育部考试中心命题组+16个分省命题组”,使命题队伍扩大十几倍。而涉密人员范围的扩大,无疑会增加命题组织与管理的泄密风险。因此,实行分省命题实质是将统一命题存在的“高度集中的风险”转化为“相对分散的风险”而已。
二是公平性:一刀切还是因地而异。“一卷试天下”理论上所有考生接受同样的测评,在同样的分数线面前由高到低排队录取,由于大多数的民众往往忽略经济、教育等发展不平衡而造成的实质性公平问题,因此统考模式的公平性较少受到质疑,甚至有社会知名学者在内的部分人士一直呼吁建议回到统考模式。理性来看,分省命题确实使高考失去全国统一的衡量标准,增加了横向比较各省区教育水平、新生质量的难度。正如有学者指出:“分省命题以一种更为隐蔽的方式,掩盖了各省区入学机会不均等的问题。高考分数向落后地区倾斜的同时,也更多地向教育资源丰富的大城市倾斜,这显然有悖于考试公平的原则”。此外,在社会层面,大量各级各类人才在异乡就业、经商、务工,使大批学生不得不在异地就读,以致学籍与户籍分离,而现行制度规定考生必须在户籍所在地参加高考,这增加了社会人才流动的阻力,也被认为有违社会公平公正。因此,很多人认为,全国统一高考可以较好地化解高考试卷差异造成的“异地不可考”局面。
三是科学性:重质量还是重可比性。高考的科学性除了管理与录取的合理化安排,一个更为重要的环节就是试卷命制。因为试卷质量直接影响人才选拔的信度、效度及区分度。高质量的试卷一般取决于两方面:一是高水平命题队伍；二是高度专业化和科学化的命题组织与管理。全国统一命题,教育部考试中心有足够的人力、财力、物力及命题技术保证命题的质量与水平。而分省命题,因各省命题队伍、经费及组织管理等局限,易导致命题质量参差不齐。有学者对2005年高考英语作文试题进行比较研究,发现:“分省命题之后,很多省市的部分试题质量难以达到或接近全国统一高考试题的质量。语用目的不合理的试题为73.3％,其中很不合理的占总数的20％”。而2011年,有省份曾出现不少重点高中许多班级所有考生数学科全部满分的情况。可见,统一命题的科学性明显要高于多数分省命题。另外,实行分省命题,不同省份的考试科目不尽相同,使不同省份的高考成绩基本不可比。
四是经济性:无限投入还是合理投入。一定的经济投入是高考质量的基本保障。据了解,分省命题省份每年用于高考的开支都在400万元以上,有的甚至高达700多万元,尤其是不提高报酬就很难请到优秀命题教师的情况下,支出逐渐增大,部分省的命题支出已成为不小的财政负担。有考试机构负责人坦言:“高考自主命题使考试机构入不敷出,难堪重负”。而据教育部考试中心有关人员透露,全国统一命题的年开支一般在1500万元左右。如此推算,分省命题的总成本远远高于全国统一命题的成本。此外,为保障命题的绝对安全,有的省市命题教师与守卫武警几乎达到1:1的配置比例。这不仅给命题专家带来一定的精神压力,也造成社会资源的极大浪费,使有限的教育经费未能用在刀刃上。
未来一段时期的高考命题方式可能会是“统分并存”,即“以统为主、以分为辅、统分并用”
此次改革明确提出从“2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份”。这被很多人认为是分省命题的终结或是全面推行统一命题的重大信号。其实,高考命题的统一与分省,在形式上是统与分的问题,实质上是考试权集中与分散的问题,而其主要影响因素是与高考密切相关的各种现实条件。目前我国处于社会、经济、文化及教育大转型期,决定分省命题何去何从的因素主要有三方面:一是政策导向,只要国家提倡发挥地方办学积极性,允许各省(市、自治区)自主探索符合地方利益的考试招生制度改革试验,分省命题就有长期存在的可能性；二是教育现实,只要东中西部经济发展不平衡导致的区域教育发展不平衡的问题存在,通过分省命题开发适应本省(市、自治区)教育发展需要的个性化考试招生方案就有存在的现实需要；三是命题条件。只要部分省级考试机构有足够的财力、物力、人力能够保障自主命题的质量与安全,分省命题就有存在的地区意愿。
事实上,教育部作出允许部分省份回归统一命题行列的决定,正是基于尊重各省区试验自主权、教育现实以及命题条件三方面的综合考虑,旨在提高全国高考的整体质量,推动新课改高考命题科学化进程,同时消除部分省份命题压力过大困境,促进高考公平。当然,值得一提的是,2015年是我国所有省、市、自治区(除港澳台)全面进入新课程改革高考之年,这也为部分省份顺利回归统一命题行列奠定了良好条件。简言之,允许回归统一命题,并不意味着对分省命题的否定甚至终结,更不意味着未来全国将再次进入“一卷试天下”的时代,教育部考试中心可根据各省区的具体情况按照“分省定制”的方式提供高考试卷,并且在分省定额的招生指标分配体系下,也不会出现统一全国录取分数线的情况。它体现的是国家教育政策的融通性、科学性、务实性以及强调地方自主性和实事求是改革导向。
从国外的情况来看,不管高校是采用考试制招生,还是证书制招生,其“高考”命题也大都存在统与分两种形式。美国采取的是两种并行的全国统一命题考试方式(SAT与ACT),且一年都有多次考试机会；英国精英大学基本都以A-Levels统考成绩为主要参照依据,只有一般性大学可以其他类型证书为录取依据；日本采取的是多样化考试方式,但全国统一的中心考试是大学入学的基础,它决定着考生的入学分流；澳大利亚强调的是以州为单位的统一命题考试；俄罗斯虽然走向全国统一命题考试之路,但仍保留了高校选拔特殊人才的部分自主招生权。可见,虽然世界主要国家“高考”命题在统与分的组合方面存在差异,但共性也很明显,即高水平大学大多以权威的统一命题考试成绩为主要参照标准,以分散自主命题考试成绩为附加参照标准,而一般类院校的入学标准则较灵活。
当前,若将我国大学自主招生考试纳入高考命题模式范畴,未来一段时期的高考命题方式可能会是“统分并存”,即“以统为主、以分为辅、统分并用”。其中,“统”即统一高考,是指部分省市的统一命题和分省命题的全国同一时间的高考,旨在最大限度地确保高考公平竞争,实现合理分流；“分”即分省命题与高校自主命题,一方面为满足发达地区创新人才选拔方式试验和全国区域教育发展不平衡的客观诉求,另一方面为满足不同类型高校选拔新生的特色性需求；“并存”即充分发挥高校办学自主权,由高校决定采取统考、分考,或统分成绩结合选拔新生的统分并用模式。这既是发达国家高校招生普遍采用的入学考试命题方式,也是我国高考现实条件所决定的理性选择。此外,在“分类考试、综合评价、多元录取”的新高考制度背景下,分省命题作为一类考试,有其存在的必要,并且肩负着继续探索的时代使命。因此,少数省市的高考自主命题在未来很长一段时间仍会继续存在。不过,那些自我评估实力不足且不愿意继续自主命题的省份,可能会逐渐退出自主命题的行列,转而选择使用大多数省市的统一卷或委托教育部考试中心单独命制。
(作者系湖北大学教育学院讲师,华中师范大学考试研究院特聘研究员)
